Introdução
O ecossistema digital tal como é compreendido atualmente congrega diversas facetas do que acontece tanto no ambiente online, quanto offline. A montante e a jusante do mercado hoje regulado pela Anatel no Brasil estão outros segmentos de uma mesma cadeia industrial. A montante, toda a estrutura de pesquisa, desenvolvimento e fabricação de hardware e software; e a jusante, toda uma indústria de aplicativos e ferramentas web, entre outros itens.
Depois da publicação da primeira parte desta série de artigos, esta parte, a segunda, buscará debater algumas das possibilidades de atuação do regulador das comunicações, naturalmente inserido neste novo cenário. Nas semanas seguintes, mais duas partes tratarão de maneira mais aprofundada sobre o quanto este regulador precisa se transformar para dar conta do desafio (parte 3) e sobre o que já vem sendo feito neste sentido (parte 4).
Os artigos estão organizados, portanto, conforme segue abaixo:
– Parte 1 de 4: Do Posicionamento da Anatel Face aos Desafios da Transformação Digital;
– Parte 2 de 4 (esta): De Como a Anatel Pode Contribuir para a Regulação do Ecossistema Digital Brasileiro;
– Parte 3 de 4: Das Visões Sobre o Futuro do Regulador das Comunicações; e
– Parte 4 de 4: Dos Compromissos e dos Encaminhamentos Tanto em Relação ao Brasil Quanto à Anatel.
Estas partes vêm sendo divulgadas semanalmente, na intenção de dar espaço para a reflexão, sem açodamento e com a consciência de que este é somente um dos movimentos iniciais de um debate que promete ser travado tempestivamente, de maneira profissional, cuidadosa e permeada sempre por espírito republicano e democrático.
Uma nova postura
Em primeiro lugar, para falar de como a Anatel pode contribuir com o país é preciso mencionar sobre o quanto a Anatel está disposta a ser ferramenta do poder popular. Se aproximar dos anseios da sociedade não significa se afastar de decisões técnicas. A Anatel precisa e vem se esforçando em cada vez mais construir consensos e absorver visões e sugestões. Ao longo dos últimos anos, a Agência criou fóruns de participação institucional da sociedade na regulação de telecomunicações, podemos citar como exemplos disso o Comitê de Prestadoras de Pequeno Porte (CPPP) e o Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações (CDUST). O Conselho Consultivo, criado desde 1997 na LGT, depois de alguns anos inativo por falta de quórum, voltou a funcionar há poucos meses já nesta gestão. Vivenciando estes fóruns de debate, aprendemos que estas experiências de participação social ativa se demonstraram muito enriquecedoras do processo regulatório. E por isso mesmo desejamos multiplicá-las.
Cair no lugar comum e dizer apenas que esta administração está de portas abertas para ouvir a sociedade é pouco. As portas da Anatel estão escancaradas para receber a todos, e mais do que isso, a Anatel agora é aquela que vai bater em outras portas para poder falar menos e ouvir mais, para ouvir com ouvidos muito atentos e para a partir disto nos esforçarmos para contemplar opiniões divergentes, pontos de vista diversos, que naturalmente não poderíamos perceber se nos mantivéssemos limitados ao nosso círculo costumeiro.
Entendemos inclusive que devido ao altíssimo nível de complexidade e de sensibilidade social que os assuntos do ecossistema digital carregam é, não apenas desejável, mas absolutamente necessário que a oitiva da sociedade se dê o mais ativa e constantemente possível.
Para além disso, acreditamos que a constatação de que a regulação feita desta forma gerará resultados muito mais coerentes e assertivos fará com que esta prática seja absorvida na cultura da Agência, e permaneça como uma característica imutável deste regulador mesmo para os mandatos sucedâneos deste.
Construir em parceria com a sociedade é o compromisso desta Administração, e mais, exortamos todas as outras instituições a cultivar esta mesma postura. Renovamos a esperança em relação a um novo governo federal que começa agora e que já demonstrou no passado entusiasmo e atitude em relação à participação efetiva da sociedade nas definições das políticas públicas, pois ainda mais importante do que franquear esta participação na fase regulatória, que é por definição uma fase executória, é fundamental que a sociedade influencie decisivamente a formulação das políticas públicas que em seguida servirão de norte para a atuação do órgão regulador.
Conectividade ubíqua vs. acessibilidade financeira
Para iniciar este debate, é preciso percorrer os desafios atuais e passados da Anatel. Considerando os recentes e transformadores avanços tecnológicos sentidos nas telecomunicações, vivenciamos um ambiente em que a conectividade com qualidade se deslocou do âmbito das redes fixas, para as redes móveis. Propiciando que os cidadãos estejam conectados de maneira praticamente ininterrupta e a taxas e velocidades que proporcionam a sensação de que não há qualquer delay, estas taxas replicam a sensação imediata, a chamada "conexão tátil".
Nas redes móveis de quinta geração, a latência possibilita a plena conexão em tempo real também das coisas, da sigla em inglês IoT (Internet of Things), o que abre espaço para a próxima onda de aplicativos e serviços digitais, da qual fazem parte os carros autônomos, eletrodomésticos conectados, drones de alta performance, entre outras novidades.
Contudo, como em qualquer ciclo de implementação de evoluções tecnológicas, apresenta-se a necessidade de se realizar investimentos cada vez mais vultosos na modernização destas redes. Esta característica força os governos a encararem uma difícil equação. Ao mesmo tempo que a tecnologia se torna mais necessária, ela também sofre pressão crescente na ponta dos custos.
Diversos modelos alternativos para endereçar essa questão vem sendo implementados. Aqui cabe sopesar que se por um lado a iniciativa de proceder a um leilão não-arrecadatório na outorga das frequências de 5G no Brasil é benéfica para auxiliar na redução dos custos; por outro, a exigência de uma rápida implementação e da existência de três redes de 5G standalone simultâneas e concorrentes, caso único no mundo, pressiona o investimento e consequentemente, o preço final ao consumidor.
Seguramente, o crescimento da economia e uma divisão de renda mais igualitária jogam um papel fundamental na solução do problema. Por outro lado, o subsídio estatal para "preencher a brecha" junto aos extratos sociais de menor poder aquisitivo também é uma opção de política pública à qual o Brasil vem recorrendo nos últimos anos.
Paralelamente aos esforços políticos de se endereçar a questão de acesso econômico, o poder público avança no sentido de preencher as cada vez menores lacunas de oferta de acesso no espaço geográfico. Compromissos complementares contratados no Edital do leilão do 5G e ousados projetos de expansão tais como a construção de redes de fibra ótica passando pelo leito dos rios amazônicos, entre outros, prometem elevar sobremaneira a qualidade da conexão em áreas remotas no país. Para além da implementação de redes cada vez mais abrangentes e a disseminação da fibra ótica a cada vez mais porções das redes legadas, novas tecnologia tais como o acesso via satélites de baixa órbita também têm se viabilizado para o acesso comercial. Hoje parece uma questão de tempo até que o problema da oferta esteja definitivamente equacionado.
Restará somente, portanto, a pressionada questão da acessibilidade financeira. Entendemos que enquanto nação, o que nos motiva precisa ser a ideia de "não deixar ninguém para trás". Desenvolvimento pela metade, só para uma parcela da população, não é desenvolvimento real. E esta não é tão somente uma afirmação em busca de popularidade, o desenvolvimento de mercados pujantes se beneficia claramente dos números. Quanto mais brasileiros incluirmos digitalmente, tão mais atrativo e dinâmico será o nosso mercado. Por tudo isto, é preciso endereçar também, no debate público, a dimensão da inclusão das camadas menos favorecidas da nossa população. E aqui observa-se a anteriormente mencionada importância da participação popular na fase da definição de políticas públicas, se a prioridade for a redução dos custos e a consequente aceleração da massificação e popularização do acesso à conectividade, o tratamento técnico da regulação por parte da Anatel pode mudar o seu foco para o melhor aproveitamento das redes, para o impulso ao compartilhamento, para a otimização dos custos, etc. Muito depende da política pública a ser exarada por quem é legitimamente eleito para dar cabo desta tarefa.
A Anatel, mais uma vez, na sua função de executora de políticas públicas, será parte ativa tanto no fornecimento de subsídios para o processo decisório quanto no debate e na persecução do objetivo definido.
Para além do 5G
Com o 5G em franca implementação no Brasil e no mundo, um novo desafio regulatório já nos bate à porta. O início das discussões na União Internacional de Telecomunicações (UIT) sobre o padrão mundial de 6G são esperadas no mais tardar para o ano de 2024, mas já prometem ser permeadas por acirradas disputas geopolíticas que podem, no limite, dividir o mundo e gerar uma cisão há muito não experimentada: o estabelecimento de dois padrões de telefonia móvel.
O assunto já é premente. A Coréia do Sul planeja lançar a oferta comercial de 6G em 2028, mais tardar 2029. A tecnologia 6G, a próxima grande revolução, deve trazer já embarcada em sua estruturação preocupações do futuro tais como a centralidade do ser humano, a sustentabilidade ambiental, o processamento quântico, entre outros avanços.
Do ponto de vista regulatório, a chegada do 6G, que operará em frequências que prometem atingir o nível dos Terahertz, é transformadora e pode representar uma das últimas oportunidades para os países se posicionarem na ponta de lança da corrida tecnológica do setor, alguns o chamam até mesmo de "o último g". Ou seja, a chegada do 6G – contando com a possibilidade tecnológica do espectro não ser mais um recurso escasso e a evolução não se dar mais através de saltos tecnológicos, mas sim de maneira constante – pode ser a última ocasião em que os Estados nacionais precisarão se dedicar à execução de leilões nos moldes atuais. Tal como o que aconteceu no passado em relação às redes físicas de TV ou de telefonia fixa – que percorreram o caminho desde o monopólio regulado até o de um mercado de praticamente livre acesso – o mercado de conectividade móvel, também pode vir a se tornar livre das limitações operacionais por questões físicas ou regulatórias. O que potencializaria a velocidade da evolução tecnológica e forçaria o poder público a repensar a sua relevância em organizar a exploração desse mercado.
Arranjos institucionais legados
O cenário apresentado ainda é em certa medida um exercício de futurologia, mas a principal incógnita parece ser menos se ele ocorrerá ou não, e mais quando ele ocorrerá. Provavelmente em algum momento ainda nesta década, mais tardar no começo da próxima, o alvo principal do interesse dos governos e sociedade civil organizada, se deslocará inconfundivelmente para o ambiente que está hoje desregulado. Para não sofrer mais uma vez tentando correr atrás de um prejuízo social já contabilizado, propomos portanto, a crítica e o pensamento sobre o futuro desde já.
No Brasil, o arranjo institucional relacionado a esta transformação digital se encontra atualmente pulverizado e, infelizmente, descoordenado. Com o olhar no retrovisor, o Brasil trata desta floresta digital como se fosse uma série de pequenos jardins murados, sem perceber que somos todos vizinhos, que esses muros são meras barreiras psicologicamente construídas e que de fato somos todos parte de um grande e único ecossistema.
Fazem parte deste ecossistema, além, por óbvio, das empresas, das ONGs, dos movimentos sociais, dos institutos civis, da Academia, dos entes nas três esferas dos poderes municipais, estaduais, distrital e federal, e principalmente do povo, alguns outros atores mais diretamente envolvidos. São eles:
– os ministérios, especialmente os mais proximamente ligados ao tema, vários dos quais já demonstraram no passado a capacidade de formular políticas públicas que de alguma maneira tangenciam o ecossistema digital.
– o CADE, que tem aprofundado seu conhecimento, aprimorado seus métodos e gerado, através de decisões ex-post, jurisprudência sobre as questões concorrenciais entre as grandes empresas do ecossistema digital.
– a Justiça Eleitoral, que vem se atentando cada vez mais para as questões de desinformação nas redes, por exemplo.
– a Ancine, que acumula amplo conhecimento no tratamento das questões do streaming audiovisual.
– a ANPD, que está cada vez mais atuante e preparada para lidar com as questões de proteção de dados e privacidade.
– a RNP e a Telebrás, fundamentais no desenvolvimento histórico e atual das nossas redes.
– o GSI, que hoje é o órgão designado para liderar os esforços nacionais sobre segurança cibernética.
– a CVM e o Banco Central, a primeira, indicada expressamente para a regulação de criptoativos tidos como valores mobiliários em PL que seguiu para sanção presidencial, o segundo cada vez mais debruçado sobre as questões dos criptoativos.
– o Congresso Nacional, que já avança nos debates sobre Inteligência Artificial, entre outros temas relevantes.
– além desses vários órgãos estatais, cabe frisar a importância do CGI.br, fundamental para o debate multisetorial sobre as diretrizes para a Internet no Brasil.
Somos tantos e tão valorosos. Mas o fato é que coordenar esse volume de atores é uma tarefa muito difícil. Especialmente dada a característica de ausência hierárquica entre quase todos estes entes. Este arranjo que foi se formando sem planejamento ou orquestração, vem se provando, infelizmente, ineficiente para endereçar a contento a regulação do ecossistema digital brasileiro.
O debate global sobre novos arranjos institucionais
Inversamente proporcional à facilidade em perceber que o arranjo precisa evoluir está a dificuldade em gerar consenso sobre como evoluí-lo.
É perfeitamente razoável imaginar que um órgão regulador convergente, que unificasse as principais atividades envolvidas nesta regulação, é uma opção atraente para resolver a questão. De fato, durante muitos anos o debate sobre a convergência e a consequente fusão de instituições pautou algumas reformas administrativas ao redor do globo. Recentemente, com efeito a partir de 1º de janeiro do corrente ano, a França fundiu o Hadopi (autoridade de defesa dos direitos autorais na internet) ao CSA (agência reguladora do audiovisual), e criou a Arcom. O Ofcom, que um dia já foi Oftel, é fruto da fusão deste com seis outras instituições britânicas. A CNMC, na Espanha, é o resultado da fusão de diversas agências reguladoras diferentes incluindo a de Telecomunicações, a do Audiovisual e até mesmo a antiga CNC, órgão espanhol equivalente ao nosso CADE.
Há que se pesar que algumas destas reformas ao redor do globo se deram muitas vezes motivadas principalmente pela necessidade de se reduzir o peso do Estado, mais um efeito positivo que empiricamente se pode depreender das fusões de instituições.
A questão do regulador convergente é tão presente nas análises mundiais que no relatório "Communication Regulators of The Future", a OCDE perguntou diretamente aos seus 38 membros se eles dispõem ou não de um regulador convergente, ou seja, tanto para as comunicações (entendida como Telecom) quanto para a radiodifusão (o que geralmente inclui toda a comunicação tanto sonora quanto audiovisual), os 15 países-membros que responderam que sim são a minoria mas têm peso relevante, cinco dos sete membros do G7 constam dessa lista que conta com Austrália, Canadá, Colômbia, Finlândia, Itália, Japão, Coréia do Sul, México, Espanha, Estados Unidos, Suíça e Reino Unido, entre outros. Já dentre os 23 que declararam não ter um órgão regulador convergente, constam dois membros do G7, Alemanha, que precisa ter reguladores separados pois constitucionalmente a regulação audiovisual neste país é responsabilidade dos estados federados e a regulação de redes de telecomunicações, do governo federal, e a França, dentre outros países principalmente europeus tais como Suécia, Portugal, Holanda, Noruega, Dinamarca e Áustria, mas também Israel. Portanto observamos que em que pese a preferência da organização pelo modelo convergente a ponto de fazer constar essa sugestão ao Brasil em recente relatório, resta claro que esta opção ainda não é dominante.
No que toca à regulação do ecossistema digital, dado o caráter de novidade do problema para o qual se busca dar solução, algumas alternativas vêm sendo testadas. No Reino Unido os últimos meses foram de amplo debate inclusive sobre a possibilidade de criação de um "novo regulador digital", mas recente notícia de uma proposta legislativa de iniciativa do governo conservador no Reino Unido dá conta de que esta regulação será atribuída a um órgão já estabelecido, o Ofcom.
Porém, provavelmente devido à falta de maturidade do tema, fato é que a ideia de se estabelecer fóruns de concertação da atuação dos principais órgãos envolvidos na regulação do ecossistema digital, no momento, é o modelo que vem sendo mais testado mundo afora.
Cabe dar destaque a duas iniciativas em especial, na Austrália a Autoridade de Comunicações e Mídia (ACMA) juntamente com outros 3 órgãos de Estado, a autoridade concorrencial (ACCC), e as comissões de Proteção de Dados (OAIC) e de Segurança Digital (eSafety Commissioner) formaram o Digital Platform Regulators Forum (DP-REG). Eles se reúnem regularmente para discutir assuntos que possuem interseção entre eles e para compartilhar informações. A presidência do Fórum é rotativa e os líderes das quatro agências constituintes do Fórum devem se encontrar a cada dois anos. Os resultados deste fórum, até o momento, não são os mais encorajadores.
Por sua vez, o Reino Unido fez um pouco diferente em julho de 2020, o Ofcom juntamente com a autoridade concorrencial (CMA) e com a comissão de proteção de dados (ICO) criaram o DRCF (Digital Regulation Cooperation Forum). Em abril de 2021, um quarto membro, a Autoridade de Condução Financeira (FCA), se juntou ao DRCF. A experiência britânica é diferente pois este fórum se propõe à cooperação e não somente ao compartilhamento. O DRCF atua de maneira mais independente, quase como se fosse uma instituição à parte, tem uma presidente independente dos quatro órgãos membros e se relaciona diretamente com o 'ministério' supervisor o Department for Digital, Culture, Media and Sport (DCMS), inclusive dando publicidade às correspondências oficiais entre eles, oferecendo um belíssimo exemplo de democracia e transparência.
Conclusão
Estas experiências são inspiradoras para o Brasil. A Anatel está a postos para somar em direção a qualquer das opções que emerja do debate que vem sendo travado no seio da nossa sociedade. Seja esta escolha por uma das opções aqui ventiladas ou por qualquer outra. Pois simplesmente esperar o mundo testar até encontrar os melhores caminhos e depois importar fórmulas prontas não nos parece ser, não mais, a vocação do Brasil.
Entendemos que a reestruturação do ambiente institucional deveria perpassar 3 eixos-base: regulação, indução e fomento.
No primeiro, regulação, a sinergia, concertação ou mesmo fusão, em maior ou menor proporção, de órgãos nos parece um caminho producente. No segundo eixo, indução, as empresas públicas precisam somar esforços e evitar duplicá-los, o Estado é parte complementar ao investimento privado, mas pode também ser parceiro, ou mesmo viabilizador. O terceiro eixo, fomento, precisa estar presente e materializa de maneira muito clara o papel decisivo do Estado no impulsionamento da estratégia geral.
Na terceira parte desta série de artigos, debateremos como esse moderno órgão regulador convergente das comunicações pode ser modelado, de dentro para fora, para cumprir a missão de bem servir ao ecossistema digital. Também exporemos, na quarta e última parte, como a Anatel já se prepara – com as ferramentas de que hoje dispomos e com as atuais competências legais – para o futuro que inexoravelmente nos espera.
* – Sobre os autores: Carlos Baigorri é presidente do conselho diretor da Anatel e Mozart Tenório é assessor da presidência da agência.
