Para o novo plano de conectividade, MCTIC quer revisar todas as políticas do setor

André Borges, secretário de telecomunicações do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações na ABTA 2016. Foto: Marcelo Kahn

O principal projeto sendo gestado na secretaria de telecomunicações do Ministério de Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações é o Plano Nacional de Conectividade (PNC), uma espécie de revisão do Plano Nacional de Banda Larga. Em entrevista a este noticiário, o secretário de telecomunicações André Borges revela que o PNC deve vir acompanhado de uma revisão completa dos decretos e diretrizes do ministério sobre as políticas de telecomunicações desde 2003, e que isso pode inclusive acontecer sem a aprovação do PLC 79/2016, ainda que este não seja o caminho ideal.  O foco do PNC é conectar todos os municípios, mas sem incluir necessariamente a rede de última milha. Trata-se de uma abordagem mais conservadora, explica Borges, considerando a pouca disponibilidade de recursos. Projetos mais complexos deverão vir em combinação com a política de Cidades Inteligentes, que terão outras fontes de financiamento. E até o final de 2018 o governo quer deixar encaminhada uma revisão do Fust.

TELETIME – Depois de tantas mudanças, como é que vai se chamar o plano de banda larga que vocês estão preparando?

André Borges – Plano Nacional de Conectividade, ou PNC, que é um termo mais apropriado e que significa levar a infraestrutura com qualidade suficiente para tirar proveito de tudo o que a Internet oferece.

Do ponto de vista regulatório, o que muda?

Uma revisão do Decreto do Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), o Decreto 7175/2010, e a revisão por inteiro das políticas públicas para o setor de telecomunicações. O PNC vai implicar a revisão do que foi feito, não necessariamente alterando tudo, mas trazendo outra metodologia. Nos planos anteriores o que a gente via era muito objetivo, de maneira transversal, pouco mapeamento de necessidades das localidades em face do desenvolvimento tecnológico. O que estamos fazendo é esse trabalho, de diagnóstico e mapeamento das necessidades de conectividade no país para depois identificar os projetos e as fontes de recurso. O plano efetivamente, do que vai ser feito de quando a quando, vai depender da disponibilidade de recursos de financiamento. Mas todos os decretos de diretrizes para telecomunicações, desde 2003, vão ser revistos, porque está tudo defasado. Teremos novas diretrizes.

Essas diretrizes são ou não função da revisão do marco legal e do PLC 79/2016?

De certa forma o fundamento das duas iniciativas é a mesma, que é a evolução tecnológica dos serviços. Mas não precisamos ficar em compasso de espera até que o Congresso conclua o projeto. Podemos publicar essas diretrizes e o mapeamento das necessidades sem isso.

A Anatel também diz estar trabalhando em um mapeamento da infraestrutura existente, com o IPEA…

O IPEA não está fazendo exatamente o mapeamento, mas sim a medição do impacto de investimento em conectividades nas diferentes áreas, para determinar o impacto e os efeitos, pensando em termos relativos e absolutos. Esse monitoramento do IPEA é uma ferramenta, que acho que não será tão conclusiva assim logo na largada, mas sim nas revisões futuras para priorização de investimentos.

E o que eles concluíram até agora?

É um trabalho em andamento. Já tive acesso a algumas informações preliminares mas essa contratação foi feita diretamente pela Anatel, de modo que o compartilhamento de dados não é tão fluido. Eles têm mais informações sobre esse trabalho do que nós, embora o espírito seja de colaboração. Mas conhecer o detalhe do que está sendo feito não muda muito a visão do que isso representará. É uma ferramenta que tende a ser mais rica com o passar do tempo.

E o que é o mapeamento então? É o Plano Estrutural de Redes que a Anatel fez?

Onde precisa e quanto custa conectar todas as sedes municipais do país. Foi um mapeamento que nós fizemos. A Advisa desenvolveu uma ferramenta de investimentos em banda larga, tipos de tecnologias e o impacto que isso gera em cada projeto. Esse trabalho já estava pronto mas utilizava números defasados, então o que está sendo feito é a atualização desses números. Pode não parecer, mas é uma loucura o que isso muda, porque o preço de tudo muda, estrutura de rede muda. A Anatel está fazendo essa atualização e colaborando conosco. O quadro do que o país tem de infraestrutura está feito. O que falta é a atualização do insumo de custo, porque os projetos de engenharia mudaram radicalmente. Poderia apresentar hoje o quadro, mas o número estaria defasado, e é isso que estamos corrigindo.

A conta parte do que vocês querem efetivamente fazer ou do que precisaria para chegar em um cenário ideal? Porque já ouvimos muitos números para conectar o Brasil. Falou-se em R$ 54 bilhões, R$ 80 bilhões…

É do que precisaria para levar a conectividade a toda a população em termos geográficos, sendo 75% dos municípios conectados por fibra e o restante por rádio IP de alta capacidade.

Satélite não?

O satélite tem uma questão de capacidade. Quantos pontos que esse satélite pode cobrir?

Mas a conta é para conectar um município ou ter uma rede de última milha instalada?

O objetivo é conexão de sedes municipais, com redes de transporte. E a partir daí trabalhar nas redes de acesso que estejam faltando. Por exemplo, o 4G, além dos objetivos já estabelecidos na outorga, seria interessante que todas as sedes municipais tivessem, abaixo de 30 mil habitantes. A mesma coisa localidades populosas. A diferença é que não são todas, é tudo seletivo. E o satélite ajuda, por cima, atendendo às insuficiências. Essa é uma excelente notícia, porque com o lançamento (do SGDC), depois que acabar a greve.

Para atendimento de backhaul ou última milha?

Vejo os dois casos. Nos nichos de prosperidade em áreas rurais com certeza vai ser acesso ao usuário, nos seus diferentes modelos comerciais. O que teremos é uma solução não tão competitiva como as soluções por redes terrestres de alta capacidade, mas ainda assim muito mais barato do que as soluções por satélite que existem em banda C ou Ku. Então, no fundo, o que a gente percebeu no caso do Gesac, por exemplo, é que pelo mesmo valor conseguimos entregar um serviço 10 vezes melhor. Essa é a diferença.

Para suprir essas carências que vocês estão identificando no PNC, todo o investimento será feito pelas operadoras por meio do saldo da conversão de modelo de concessões e autorizações e TACs? Isso não faz com que só as empresas concessionárias ou com grandes TACs participem desse plano de conectividade?

Nesse primeiro momento sim. Empresas só de celular e pequenos provedores  terão como benefício o modelo de construção da infraestrutura. A política é, essencialmente, levar rede onde não tem rede. O Brasil não tem capacidade de construir todas essas redes simultaneamente, mesmo com o pouco dinheiro reservado.  Estamos falando de menos de R$ 20 bilhões, porque eu estou adotando um cálculo mais conservador, mas nossa capacidade produtiva deve ter inclusive dificuldade de absorver esses recursos nos projetos. De qualquer forma, isso significa que ao levar rede onde não tem rede, a prioridade será levar rede onde há demanda. Um provedor regional, por exemplo, tem uma demanda firme, temos que atender. Tem um projeto de Cidade Inteligente aprovado, vai ser atendido primeiro.

Estas prioridades é que estarão definidas no PNC? E as próprias operadoras que fizerem as redes venderão o serviço

Estamos especificando em que condições determinados municípios passam a receber prioridade, mas não vamos dar uma lista de cidades. E sim, as operadoras vão fazer a comercialização, em condições de mercado, mas muito próximo do valor de custo, porque as redes serão remuneradas pelo valor de custo real. Queremos que as pessoas sejam atendidas, não apenas tenhamos a rede. Qualquer valor que venha a compor os recursos para o plano, seja a adaptação para autorizações, seja o pagamento pelas licenças, será aplicado nos projetos pelo valor irrecuperável do investimento. É diferente de um TAC, que tem um racional de política pública mas é também um instrumento de transação, em que se tem um contingente de multas muitas vezes desproporcionais e um problema de desempenho, ambos passíveis de discussão e acordo. No caso dos recursos ao PNC, é algo certo que seria pago ao governo e passa a ser destinado a um fim público. Por isso inclusive que tem que ter o compartilhamento desde o primeiro dia, sem feriado.

Qual será o mecanismo para aprovação desses projetos? É o mecanismo operado pela Anatel, em que a adaptação só poderá ser feita mediante aprovação de projetos?

Nesse caso das adaptações certamente, porque estamos falando de um valor devido. A Anatel segue o PNC para avaliar os projetos e as empresas olham o PNC para apresentar os projetos. Primeiro queremos levar redes onde não tem rede. Depois, onde já tem rede, leva-se competição, que é tÃo importante quanto a primeira rede. Mas com a regra de obrigatoriedade de compartilhamento sem feriado regulatório, em tese estamos levando a competição desde o primeiro dia com uma única rede. Uma rede de transporte que pode viabilizar várias redes. No TAC será diferente porque a prioridade não é só essa. Ele pode servir para melhorar redes de acessos existentes.

Os recursos do PNC poderão ser usados para projetos em mercados rentáveis? E a escolha das tecnologias, o operador é que decide?

Não há como. Até porque para esses casos existe uma chance maior de atendimento. Queremos que esses recursos sirvam para atender onde a coisa não vai. Esse é o papel do Estado. Estamos falando de recurso escasso, e onde o investimento é rentável não é nossa prioridade.  O mapeamento entende que para chegar nos parâmetros de exigência precisa de determinadas tecnologias, mas quem escolhe é o operador.

Alguma desoneração, como um novo REPNBL, será possível?

Eu entendo que não, pelo momento econômico. Entendo também que seria extremamente benéfico e não agrediria a disciplina orçamentária do governo, porque é um investimento estimulado que não seria feito de outra forma, e uma desoneração traria um maio alcance. Mas hoje é complicado esse tipo de abordagem.

Você tem dito que o momento seguinte à revisão do modelo prevê a revisão dos fundos setoriais. Como encaminhar isso?

Dos fundos setoriais ou pelo menos do Fust. Pensa-se em um projeto de revisão dos fundos, e há trabalhos sendo feitos nesse sentido, alguns estudos.

A Anatel questiona na atual consulta pública sobre temas relevantes se os fundos setoriais não poderiam ser geridos pelo próprio setor. O que você acha desse modelo?

Esse é um caminho, mas não só. Seria uma mecânica, mas no fundo o importante é estabelecer os objetivos, sobretudo para investimentos em infraestrutura para conectividade, independente do serviço e mesmo que em regime privado.

Por que não no regime público?

Porque para isso precisaria de mais recursos, que viabilizassem a prestação de serviços em condições não-rentáveis. Seria interessante se tivesse dinheiro, mas não tem, então estamos pensando em um modelo mais simples, com foco apenas na conectividade, nas áreas não atendidas, inclusive áreas de sombra em grandes centros. Além disso, as redes no Brasil são essencialmente residenciais, e existe carência de infraestrutura em áreas comerciais. A nossa equipe aqui tem uma convicção de que apenas levando a rede de transporte já é possível ver um aumento expressivo na demanda por serviços.

O governo não poderia ser um gerador de demanda, se procurasse desenvolver serviços públicos que utilizassem conectividade?

O plano se combina com os projetos de Cidades Inteligentes, por exemplo, que também está sendo reformulado para também estimular as camadas superiores de aplicativos. A ideia é fazer uma modelagem em que a contratação de capacidade seja descontada do preço do serviço. Hoje você simplesmente leva a conectividade a escolas, delegacias, postos de saúde etc. No novo modelo, há mais camadas de gestão de serviços, aplicações, que também serão contempladas, e isso seria feito com recursos sobretudo de emendas parlamentares. Estes projetos de cidades inteligentes que tenham esses recursos de emendas parlamentares para aplicações e conexão de última milha serão, automaticamente, prioritários no recebimento de redes de transporte do PNC. Assim temos o ciclo completo. O ministério fará o acompanhamento de todo esse processo (das cidades digitais), em que o contratante será o município e o prestador do serviço será uma operadora, qualquer que seja o porte. Ou, se ninguém quiser, a Telebras, em condições sustentáveis. Ou seja, achamos que todos poderão ter participação nesse concurso, em que haverá investimento, haverá capacidade e sustentabilidade na prestação do serviço porque os ativos fixos já estarão amortizados.

E nos projetos federais? Esse esforço da Secretaria de Informática (Sepin) de mapear e integrar os projetos de TICs do governo não poderia gerar projetos como os das cidades inteligentes?

São coisas que se complementam. A Sepin tenta coordenar esforços, porque todo mundo no governo tem iniciativa em TICs. O problema é que a falta de coordenação destas iniciativas gera um alto grau de desperdício. Com recursos escassos, a coordenação otimiza os esforços. Projetos que venham a ser feitos com saúde e com escolas, por exemplo, que demandem de conectividade, poderão ser trabalhados conosco.

E a ideia de estimular a demanda com uma bolsa internet, por exemplo, que já foi colocada. Viriam de onde os recursos?

De um novo fundo, idealmente. Porque o fundo que existe, o Fust, está esvaziado. Na prática ele está esvaziado desde 2003, em termos de possibilidade de projeto, porque ele nunca se prestou a financiar os compromissos das concessionárias, que fizeram os esforços de universalização com investimentos delas. A coisa foi calibrada de tal forma que as próprias empresas fizessem a universalização com recursos próprios. E todo esse recurso arrecadado nunca teve destino. Com a aprovação da revisão do marco legal e a adaptação de outorgas pelas concessionárias, o Fust fica mais vazio ainda, por isso é preciso desde já encaminhar um projeto de lei para fazermos essa revisão. Há três caminhos: ou esses recursos começam a vir para o setor na medida em que haja uma recuperação da  arrecadação pública, de forma gradual; ou, como disse o ministro Kassab, se estabelece que esse novo fundo não seria passível de contingenciamento; ou, um terceiro caminho, é que se crie uma entidade privada para gerir esses recursos.

Esse projeto de lei está desenhado?

Estamos trabalhando nisso, existem coisas preparadas aqui, alguma coisa já na Anatel, na perspectiva de  uma revisão mais ampla de todos os fundos. Acho que essa revisão geral pode até ter uma beleza maior, mas é mais difícil de ser aprovada. Tendo a preferir algo mais eficaz, mesmo que menos amplo. Queremos que isso esteja encaminhado com um projeto na rua até o final do ano que vem.

E o debate tributário? Vocês pensavam em buscar formas de reduzir a carga tributária, mas o  que se  tem de concreto hoje é a perspectiva de aumento de PIS-Cofins…

Sim, mas fala-se de um aumento de uma forma geral, para várias áreas da economia. O que especificamente estamos buscando é a redução pontual de impostos, como a redução do Fistel para V-SATs em banda Ka para tornar a banda Ka competitiva com outras tecnologias. Isso tem chance de sair ainda. Mas qualquer coisa referente a tributos sempre sofre muita resistência. No caso do PIS-Cofins não estamos, no MCTIC, envolvidos com isso, mas é possível que haja um impacto maior no setor de telecom para compensar as possíveis perdas com a decisão do Supremo sobre a base de cálculo.

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