Proposta de Campelo para regulamentação do novo modelo segue metodologia da área técnica

Foto: pixabay.com

Atualmente com pedido de vistas do conselheiro Vicente Aquino após a apresentação na reunião extraordinária do Conselho Diretor da Anatel na quarta-feira, 22, a proposta do regulamento da migração das concessões do conselheiro Emmanoel Campelo estabelece uma conformidade tanto com a área técnica, quanto com a Procuradoria Federal Especializada da agência. Ela é baseada primordialmente nos critérios do Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU IV) e na desoneração e investimentos das concessionárias. A intenção é mostrar "coerência" e seguir a previsibilidade e segurança jurídica já adotada em outras medidas.

A proposta para consulta pública, que pode ser conferida na íntegra clicando aqui, desmembra a questão em temas como Plano Geral de Outorgas, regulamento de adaptação, termo de unificação de autorizações e a metodologia do cálculo, seguindo o entendimento da área técnica e de consultoria especializada contratada pela agência. Em especial, coloca que o entendimento deve ser coerente com a metodologia já usada pela Anatel em outros projetos relativos à infraestrutura, como em Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).

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Campelo tenta acabar com a polêmica relacionada aos bens reversíveis, colocando que a valoração desses ativos já foi endereçada na própria Lei nº 13.879/2019, que institui o novo modelo. E diz que o Acórdão nº 2.142 do Tribunal de Contas da União se refere apenas ao regime anterior, e não à nova legislação.

Conforme a proposta, a consulta pública, que terá como anexo a proposta da metodologia de cálculo da consultoria, terá duração 45 dias e incluirá uma audiência pública em Brasília, além de "eventos de diálogo com a sociedade", "preferencialmente" em Manaus e Fortaleza por conta das necessidades de infraestrutura nas regiões Norte e Nordeste.

Metodologia de cálculo

Em seu voto, Emmanoel Campelo abraça a proposta da área técnica, que por sua vez segue o estudo da consultoria contratada pela Anatel, a Advisia Consultoria de Gestão Empresarial. Ela separa a valoração do saldo em três geradores de saldo: a revisão quinquenal dos contratos de concessão, as desonerações anteriores de metas de backhaul e de postos de serviço de multifacilidades (PSM) e a migração de regime. Nos dois primeiros casos, a Advisia considera valores já calculados pela própria Anatel na revisão quinquenal e na desoneração de metas do PGMU. 

Assim, o saldo proposto no caso da migração seria a da combinação do fluxo de caixa da operação no PGMU IV (das desonerações de revisão quinquenal), mais a desoneração da migração, o valor financeiro ou econômico dos bens reversíveis (o que for maior). Já o fluxo de caixa da concessão, seria obtido pela diferença entre fluxo de caixa da operação no PGMU IV e a indenização ao final da concessão. Para o saldo total, a consultoria considera a soma desses dois cenários mais o saldo de desonerações anteriores (saldo de backhaul e de PSM), e subtraindo a indenização do valor residual do Capex autorizado.

A proposta da consultoria foi verificada pela área técnica, justificando que a metodologia é semelhante à utilizada pela própria Anatel no cálculo de projetos de infraestrutura (como em TACs e editais de radiofrequência), considerando o valor presente líquido do fluxo de caixa descontado dos projetos. 

Funciona assim: na migração de regime, considera-se o ônus bienal da concessão e o fator X. Caso as operadores optem pela migração, os bens reversíveis que possuem ônus de reversão ao fim da concessão continuariam a integrar o patrimônio das concessionárias, sem necessidade de serem revertidos à União. Isso é quantificado pelo valor financeiro residual ou o valor presente da exploração econômica dos ativos, o que for maior. Foi considerada na metodologia a necessidade de descontar uma contrapartida da União nesse caso, referente à indenização que a empresa receberia pelos investimentos não depreciados que seriam aprovados pela Anatel se permanecessem na concessão. 

No caso de não migração, a operadora seguiria o PGMU III, mas podendo se adequar ao menor nível de oneração a partir da entrada em vigor do PGMU IV até a data do fim da concessão, em 2025. Após esse período, a empresa perderia o direito de explorar STFC e teria de devolver à União os ativos necessários para a prestação de serviço, mas poderia obter indenização referente a investimentos aprovados e não inteiramente amortizados. 

Aceitando a migração de regime, a prestadora ficaria como autorização – com nível de oneração inferior ao PGMU IV – e com obrigações de continuidade de operação até 2025, e sem reverter os bens para a União ao final da concessão. A proposta diz que a concessionária poderia alienar esses bens reversíveis com base em seu valor residual ou continuar a exploração econômica desses ativos. No caso de alienação, o valor contábil da alienação dos bens reversíveis foi reconhecido no último ano da concessão e começaria do fim da concessão (2025). Na exploração econômica, seria com valor econômico calculado na data final do regime até o fim dessa exploração. 

No voto, Campelo cita a PFE, que entende que todas as modificações de metas devem ser avaliadas, e quando acarretar desoneração às concessionárias, os ganhos e benefícios obtidos devem ser computados no saldo e reinvestidos, considerando ainda a possibilidade de a faixa de frequência ser utilizada em outros serviços, o que incrementa o valor econômico. "Incluem-se aqui não apenas o montante decorrente da exclusão das obrigações das metas de acesso coletivo, mas também quanto a eventuais benefícios decorrentes de ampliação de prazos para atendimento, dentre outros. É importante que este saldo englobe tudo o que foi desonerado."

O entendimento do conselheiro é que a questão do valor dos bens reversíveis foi "devidamente equacionada" no art. 144-C da Lei nº 13.879. No novo modelo, diz que os bens serão valorados na proporção de seu uso para serviço concedido, seguindo critérios de rateio estabelecidos na Resolução 396/2005, que aprovou o Regulamento de Separação e Alocação de Contas. 

O conselheiro lembra que o Acórdão nº 2.142 do Tribunal de Contas da União, emitido em setembro do ano passado, "pode vir a impactar" a metodologia do cálculo do saldo da migração, uma vez que traz entendimento de tratar compartilhamento de bens entre serviços, com alcance de reversibilidade diferente do adotado pela Anatel. Mas ele ressalta que o Acórdão foi expedido ainda com o marco legal anterior, e que a discussão de "eventuais impactos" está em processo no colegiado. Assim, "considerando que a metodologia, na forma em que foi proposta, atende ao que prevê os novos ditames legais, com a inclusão dos bens reversíveis no cálculo do valor econômico associado à adaptação, entendo estar suficientemente fundamentada para ser submetida à Consulta Pública".

PGO

Em seu voto, Campelo se manifesta contrário à fixação de prazo específico expresso no PGO para a regulamentação da adaptação prevista no novo modelo. Como justificativa, lembra que existe um projeto na Anatel de contratação de uma consultoria com suporte da União Internacional de Telecomunicações (UIT) para obter "insumos que serão apreciados junto às contribuições" da atual consulta pública. O processo já teve chamamento público e deve ter uma empresa selecionada em junho deste ano. Assim, considerando que a contratação é relevante para auxílio no cálculo dos valores da migração, o conselheiro entende "como medida de cautela" que não seja fixado um prazo expresso na minuta do PGO. Ele coloca que a Anatel sabe da urgência do tema, e que a "demora injustificada" na aprovação da proposta "poderia gerar graves e irreparáveis prejuízos à sociedade" por travar os investimentos em decorrência da migração de regime, mas salienta que as áreas técnicas tratarão o tema com agilidade. A proposta é de que a empresa interessada na migração tenha o prazo de seis meses após a publicação da regulamentação da Lei nº 13.879/2019. 

Campelo acata a manifestação da Procuradoria Especializada ao retirar o item proposto originalmente no qual a solicitação da migração já deveria ser encaminhada com uma estimativa do valor econômico da adaptação. Isso porque caberá à Anatel esse cálculo, e não às próprias empresas. As propostas de compromissos de investimentos, contudo, ainda deverão ser entregues. Há ainda outros critérios para determinar o cronograma, como a necessidade de infraestrutura no local que seria beneficiado. 

Conforme estabelecido pela área técnica da Anatel, os compromissos de investimento serão norteados pelas disposições contidas no decreto de Políticas de Telecomunicações (nº 9.612 de 17 de dezembro de 2018). Nele está contido objetivos dispostos no Regulamento do TAC, como busca por atendimento a áreas de baixa renda, redução de desigualdades regionais e modernização das redes. Além disso, o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) é indicado como base para identificar as demandas de cada região.

Termo Único

Emmanoel Campelo segue novamente a PFE ao citar que o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (aprovado na Resolução nº 695, de 2018) deve ser usado como parâmetro para o cálculo do valor econômico da adaptação – ou seja, a cobrança de novos valores decorrentes da ampliação do uso do espectro não deve ser incluída no cálculo do valor econômico. Conforme explicou na quarta-feira, quem migrar da prestação do serviço de telefonia fixa em regime de concessão para a autorização terá que concordar em vincular toda as suas autorizações dos demais serviços (por exemplo serviço móvel, TV por assinatura ou banda larga).

Regulamento de Adaptação

Na elaboração do regulamento, Campelo coloca que, para detalhamento de questões procedimentais para a adaptação, a área técnica da agência conduziu uma Análise de Impacto Regulatório (AIR) tratando de sete temas. São eles: definição das áreas sem competição adequadas para continuidade do serviço adaptado; definição dessas áreas para fins de compromisso de investimento; obrigações de continuidade do serviço adaptado; transferência parcial do termo de autorização; garantias para a continuidade do serviço e para compromissos de investimento; tipos de compromissos de investimentos; e critérios para priorização desses compromissos.

No primeiro caso, o conselheiro concorda com a área técnica ao sugerir que se use como base o estudo de varejo do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) para definir as localidades. Os locais que receberão compromissos de investimento também usarão o mesmo estudo (considerando municípios classificados nas categorias 2, 3 e 4), mas também se valendo do PERT para "nortear" as indicações, e com as obrigações fixadas no momento da adaptação. Uma lista será criada por ato do Conselho Diretor e, em seguida, publicada. Nas obrigações de continuidade de serviço, ele defende a manutenção de qualquer oferta de voz, que pode ser por STFC ou qualquer tecnologia substituta. Na transferência parcial do termo de autorização, ele novamente segue a área técnica, que sugere estabelecer premissas na regulamentação para análise e eventual vedação em casos concretos no processo de anuência prévia.

O tema de garantias a serem apresentadas é subdividido em três: montante a ser assegurado, forma de apresentação das garantias e tipos de garantia. No primeiro caso, a sugestão é que o valor das garantias para cada tipo de obrigação assumida seja integral, visando minimizar riscos. A forma como essas garantias seriam apresentadas seria a de período integral, em vez de garantias fracionadas. Já nos tipos de garantias, a sugestão é a de estabelecer um rol de garantias financeiras e não financeiras.

Os tipos de compromissos de investimento consideram o PERT para identificar as lacunas nas redes de transporte, distribuição e acesso. Dessa forma, a área técnica, seguida por Campelo, sugere a utilização de recursos em uma combinação de projetos definidos no plano estrutural. Mas o conselheiro lembra que a proposta da área técnica não contemplava a cobertura de rodovias, e assim recomenda que a área técnica inicie estudos para incorporar projetos à versão que será submetida à aprovação final. Por fim, os critérios para a priorização dos compromissos de investimento já teriam sido endereçados pelo Poder Executivo no Decreto nº 9.612.

Riscos

O voto também menciona a análise de riscos do TCU proferida no Acórdão no 3076/2016-TCU-Plenário, que incluem no processo de migração as possibilidades de "dano ao erário por inexatidão dos cálculos", judicialização da revisão do modelo, descumprimento de compromissos e mesmo questões relativas à Oi, em recuperação judicial. Emmanoel Campelo ressalta que o processo da RJ já foi homologado, e que não há notícia de que a empresa estaria descumprindo o plano a ponto de decretar falência. Porém, ele lembra que a Anatel interpôs recurso no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro para retirada dos créditos da agência no processo de recuperação, embora pontue que isso não anula a RJ em si. 

Assim, coloca que, apesar de o risco ser "parcialmente equacionado, não foi ele completamente afastado". Por conta disso, a Procuradoria Federal Especializada propõe que a Anatel faça uma "criteriosa verificação da capacidade econômico-financeira" da empresa que solicitar a migração de regime, incluindo o cronograma de investimentos. "Tal análise criteriosa deve ser feita tanto em relação ao Grupo Oi (caso venha a requerer a adaptação), quanto aos demais concessionários que eventualmente requeiram a adaptação", diz a PFE, citada no voto de Campelo. Segundo ele, a preocupação é endereçada no art. 6º da Minuta do Regulamento de Adaptação, que exige comprovação de capacidade econômica e financeira da prestadora para assumir os investimentos propostos. A minuta prevê que a Comissão da Anatel analise os pedidos. 

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