Parecer de consultor legislativo do Senado sugere mudanças no PLC 79

(atualizado 22/08 às 17:51)

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pelo Conselho de Comunicação Social no início do mês, um parecer da ConsultoriaLegislativa do Senado sobre o PLC 79/2016, que altera o marco legal dastelecomunicações no Brasil, defende alterações no texto, sobretudo nas questõesrelacionadas a bens reversíveis, renovação de espectro e isenção de recolhimentodo Fust na radiodifusão. O parecer do consultor legislativo Marcus Martinsdiscorda de vários argumentos da Anatel, sobretudo os defendidos pela agênciaem "peça didática de comunicação" sobre o tema, e avalia que ediçãode medida provisória para regulamentar o setor é inconstitucional. 

O relatório foi solicitadopelo presidente do CCS, Murillo de Aragão, após a apresentação do relatório do conselheiroFábio Andrade (também da Claro Brasil), em consonância com requerimento do SenadorJean Paul Prates (PT/RN) para que a Comissão de Assuntos Econômicos (CAE)analise o projeto. Otexto, que é a compilação atualizada de outras notas já elaboradas peloconsultor por solicitação de senadores e lideranças partidárias, tem carátermeramente opinativo, servindo para auxiliar as discussões sobre o tema.

O documento traz uma sériede ressalvas e contradriz argumentos favoráveis ao projeto tanto por parte daAnatel, quanto do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.Neste último caso, rebate declaração do secretário-executivo da pasta, JulioSemeghini. Em fevereiro, durante oSeminário Politicas de (Tele)comunicações, promovido pela TELETIME, ele afirmou que, nanegociação de 16 emendas do PLC 79 com senadores, poderiaceder ajustes "posteriores" por decreto ou mesmo medida provisória.

Acontece que o item 4 doparecer dispõe que não é possível edição de medida provisória para disciplinaro setor de telecomunicações. O texto cita a Emenda Constitucional nº 8, de1995, que permitiu a privatização do antigo Sistema Telebrás. No art. 2º daemenda dos incisos XI e XII do art. 21 da Constituição, diz que é vedada aadoção de MP para regulamentação do inciso XI. Por conta disso, afirma que aedição de medida provisória para disciplinar o setor numa negociação para aprovaro PLC 79/2016, sem ajustes, "pelo Senado Federal, como aventou osecretário-executivo do MCTIC, sofre de restrições em âmbitoconstitucional".

Espectro

O aspecto do mercadosecundário de espectro é visto com bons olhos pelo consultor por poder"gerar mais agilidade e eficiência" na alocação de frequências. Masressalta que isso poderia incrementar as receitas dos atuais detentores de usoda faixa, e que não foi previsto no cálculo do preço mínimo nos leilões deespectro. Assim, diz que o preço das renovações deveria levar em consideração apossibilidade de receita com o mercado secundário. 

As prorrogações sucessivasdo direito de uso, previstas no art. 9º do projeto, precisariam ter o impacto financeiromensurado, diz a consultoria. Ela discorda do argumento da Anatel de que arenovação sucessiva traria "mais segurança jurídica e previsibilidade paraos investimentos" das operadoras. O argumento do parecer é que os prazosde vencimento de até 15 anos (renováveis uma única vez) foram previstos há 22anos, com a aprovação da LGT, e isso já consolidaria previsibilidade esegurança jurídica. 

Afirma ainda que isso poderestringir a entrada de eventuais novos players, e que a valoração precisa tero contexto da evolução tecnológica, citando que a faixa de 700 MHz usada no 4Ghoje é mais valiosa do que quando era utilizada apenas para a radiodifusão deTV analógica. 

Por sua vez, a revogação daobrigatoriedade de processo licitatório para a obtenção do direito deexploração do satélite tem redação "dúbia", na opinião do consultor,uma vez que mantém previsão de processo administrativo estabelecido pela Anatelpara a outorga. Diz que "é possível inferir que não serão mais realizadaslicitações para o direito de exploração de satélite", mas que também há ainterpretação que, "como a licitação pode ser caracterizada como processoadministrativo, seria discricionária a decisão da agência de realizar processolicitatório". O texto também conclui que a possibilidade de prorrogaçõessucessivas no direito de exploração pode "desestimular o ambiente de competiçãono segmento".

Fust

Interessante notar que oparecer cita a necessidade de ajustes no Fust, uma vez que a arrecadação estávinculada ao regime público do serviço de telefonia fixa (STC). E que se issonão for feito, corre-se o risco de judicialização contra o pagamento dacontribuição, já que essencialmente o PLC acaba de maneira tácita com aprestação do STFC nesse regime. 

A proposta de isenção dacobrança do Fust na radiodifusão também é vista com preocupação. O pareceralega que não deve haver distinção entre serviços de telecomunicações e deradiodifusão, conforme decisão do TRF-1. Cita também que a decisão daConsultoria-Geral da União sobre a base de cálculo da contribuição do Fustpelas emissoras de radiodifusão deve levar em conta, exclusivamente, os pareceresdivergentes das procuradorias da Anatel, da Fazenda, da Procuradoria-GeralFederal e da Consultoria Jurídica do MCTIC. "Ao mesmo tempo em que a aprovação doprojeto não terá qualquer relação com a decisão a ser proferida pelaConsultoria-Geral da União, essa decisão repercutirá diretamente na aprovaçãodo dispositivo. Isso porque, confirmado o entendimento da PFE-Anatel, da PGF eda PGFN, os valores incrementais de que se abrirá mão com a aprovação do PLC nº79, de 2016, poderão chegar a R$ 200 milhões por ano, ou cerca de 23% daarrecadação anual do Fundo", afirma.

Bens reversíveis

Sobre os bens reversíveis,menciona que a agência recorreu contra determinação do TCU para que apurasse ovalor total dos recursos obtidos por cada concessionária a partir da alienaçãodos bens reversíveis desde 25 de janeiro de 2007. "Assim, embora não tenhahavido decisão final sobre o processo, é possível concluir que, há pelo menostrês anos e meio, a Anatel tem sido provocada a dar encaminhamento a uma sériede questões relacionadas à identificação, ao dimensionamento e à valoração dosbens reversíveis". Caso o PLC seja aprovado, isso terá que ser feito de qualquerforma. 

Conforme explica o parecer,o Informe nº 27/2019/PRRE/SPR traz a previsão de custo de R$ 43 bilhões anuaisdesembolsados pela União para a operação do STFC a partir de 2026 sem aaprovação do PLC. "A primeira observação a ser feita diz respeito à ausência,no referido informe, de referências a fontes, critérios e base de cálculoutilizados pela Anatel para estimar o valor apontado. Entendemos que essasinformações são fundamentais, pois podem esclarecer, entre outros, aspectosrelacionados à discriminação, na infraestrutura de redes, de elementosutilizados exclusivamente para a prestação do serviço de telefonia fixa emregime público, sujeitos ao instituto da reversibilidade." Diz também queo informe não estima a receita relativa ao serviço. "Só com essainformação seria possível avaliar o real déficit de sua prestação, pela Uniãoou por empresas privadas, e os eventuais impactos para o erário." Assim, oconsultor legislativo lembra que o Senador Humberto Costa (PT/PE) apresentou emjunho Proposta de Fiscalização e Controle (PFS) para apurar, com auxílio doTCU, o valor estimado pela Anatel sobre o custo operacional da prestação doSTFC.

Outras emendas

O parecer da consultoriaestabelece um pressuposto ao citar o informe da Anatel "francamentefavorável" ao texto do PLC "sem qualquer aperfeiçoamento peloSenado". Neste contexto, entende que a agência "recomenda a rejeiçãode todas as emendas apresentadas sobre a matéria", posição da qual oconsultor discorda.  

A proposta da emenda nº 19,por exemplo, que sugere que qualquer prestadora (e não apenas concessionárias)possa assumir a responsabilidade de execução dos compromissos de investimento,permitindo um processo seletivo competitivo, nos moldes de um leilão reverso,deveria ser considerada. A consultoria lembra que o MCTIC defendeu publicamentea alteração e concorda com seus benefícios, uma vez que isso poderia incluir osprovedores regionais. Nesse sentido, o consultor cita relatório da própriaAnatel que indica haver 8.600provedores regionais de conexão à internet no País. De acordo com o documentoformulado pela agência, "pela sua característica mais peculiar, que é acapilaridade, os provedores regionais têm a possibilidade de ofertar serviçosem última milha, o que, em muitos municípios e localidades, não é de interesseimediato das prestadoras de grande porte. Nesse sentido, esses prestadores têmcondições de, em áreas pouco atendidas, ser instrumento de massificação, e, emregiões atendidas, ampliar a competição".

A Anatel discorda e diz quea proposta "acarretaria em elevada complexidade" e "riscoselevados" ao processo. Mas o parecer afirma que os receios não sejustificam, uma vez que bastaria a execução de um cronograma com previsão dedesembolso e de aplicação de recursos. Além disso, justifica que o processo deescolha de agende de forma similar a um leilão "não parece configurar umobstáculo", já que a transição para o novo modelo levaria pelo menos umano, que a consultoria julga ser tempo suficiente para elaboração dos editais.Justifica ainda que o argumento da Anatel de que compromissos com a manutençãoda telefonia fixa relacionados à concessionária "não poderiam seratribuídos a outros agentes" não se justifica, uma vez que esse custo nasáreas sem efetiva competição deve, segundo o PLC, ser suportado pela empresaque "voluntariamente optar por alterar seu regime de prestação".

A emenda de nº 13 sugerevedar que serviços considerados essenciais possam ser vinculados exclusivamenteao regime privado. O documento diz que isso coloca, na prática, a possibilidadede prestação de serviço de banda larga no regime público. "Nessa esteira,segue em direção contrária à lógica do projeto, que visa a estimular a migraçãodo regime público para o regime privado." Já nas emendas que sugerem atroca do termo "compromisso" por "obrigação", diz nãoparecer apropriada, já que a aplicação dos termos é, respectivamente,relacionada aos regimes privado e público. 

Tramitação

Para o consultor, caso o requerimento doSenador Jean Paul Prates para que a CAE analise o projeto seja deferido peloPlenário – posição defendida pelo relatório do Conselheiro Fábio Andrade –,será necessária uma interpretação sistêmica do Regimento do Senado para a indicaçãodo novo caminho a ser trilhado pela matéria. E enxerga a seguinte saída: oencaminhamento imediato do projeto, e das emendas de plenário, para o exame daCAE, que oferecerá parecer sobre o conjunto da matéria, com a possibilidade deapresentação de novas emendas pela comissão. Em seguida, a iniciativaretornaria à CCT para prosseguir com a análise das emendas de plenário.Por fim, o projeto seria apreciado pelo Plenário, tendo como base o pareceraprovado pela CCT, uma vez que ela é a comissão de maior pertinência regimentalsobre a matéria.

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