O desafio da viabilização de projetos de investimento com recursos públicos

Hélio Maurício Miranda da Fonseca, do Ministério de Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações

A prestação de serviços de telecomunicações evoluiu de forma intensa no Brasil, sobretudo após o processo de privatização das empresas do sistema Telebrás na década de 1990.

Com metas rígidas de implantação de redes e de atendimento telefônico

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em todo país estabelecidas durante o processo de privatização, o que se pôdepresenciar em todo o território nacional foi uma rápida expansão da oferta deserviços de telecomunicações em um curto espaço de tempo.

Ocorre que essa expansão não se deu sem custo no que dizrespeito à qualidade da prestação, o que era, até certo ponto, esperado, dada anecessidade de cumprimento das ambiciosas metas de abrangência e atendimentofixadas.

Passados os primeiros anos de intenso esforço dosprestadores de serviços de telecomunicações em atender às metas, os níveis dequalidade da prestação dos serviços e de conformidade com as normas nãomelhoraram como esperado, levando a um crescimento exponencial do volume desanções, resultando em um aumento expressivo do estoque de multas dasoperadoras de telecomunicações no país.

Diante dessa realidade, foi aprovada em 2012 pela ANATEL apossibilidade de celebração de Termos de Ajuste de Conduta (TAC) entre aAgência Reguladora e as operadoras com vistas à transformação de dívida em investimentosque possibilitem o aumento do bem-estar social no setor de telecomunicações.

Nos últimos meses, entretanto, após grande esforço doregulador das telecomunicações em desenhar os TACs das prestadoras quedemonstraram interesse nessa direção, ocorreram fatos que inviabilizaram oprosseguimento do acordo.

Nesse contexto, destacam-se as manifestações do Tribunal deContas da União (TCU), por meio do acórdão nº 2121/2017. No cerne damanifestação do TCU está a preocupação com a relação custo-benefício entre arenúncia de arrecadação direta das multas potencialmente arrecadáveis vis-à-visaos benefícios dos TAC ao interesse público.

Tal preocupação decorre, em grande medida, da sistemáticaprocessual para a celebração dos TAC que desconsidera, inadequadamente,mecanismos de mercado transparentes e que favoreçam soluções mais eficientes emprol do interesse público.

Cabe destacar que a sistemática definida pela regulamentaçãopara a celebração dos TAC tem contribuído para a geração de problemas competitivosno setor de telecomunicações, uma vez que outras prestadoras concorrentes dospotenciais celebrantes dos TAC, sentem-se prejudicadas por estarem sendo objetode uma potencial competição "financiada" com recursos públicos.

Para o caso concreto do TAC da Telefônica, além dasexigências estabelecidas pelo TCU, associações de provedores regionais e outrosgrandes grupos econômicos, como os grupos Claro e Tim, questionaram de formaenfática os  termos do TAC, alegando,inclusive, que recursos públicos estariam financiando investimentos privadosdas Telefônica com valor presente líquido (VPL) positivo ( VPL > 0), uma vezque entendem que os cálculos do regulador estão incorretos ao apresentarem umVPL < 0.

Essa última argumentação reflete a existência de um problemade informação assimétrica entre a empresa e o agente regulador, uma vez que aempresa detém informação privada sobre sua própria estrutura tecnológica e decustos. Esse problema, por sua vez, pode ser enfrentado pelo estabelecimento deum mecanismo de mercado (leilão) que supere eventuais argumentos como osdestacados anteriormente, seja por parte de órgãos de controle, seja porcompetidores no mercado de telecomunicações.

Uma informação importante no debate desse tema a serdestacado é relativa à decisão da Agência Nacional de Telecomunicações, do dia8 de março de 2018 que, praticamente, encerrou a discussão acerca do TAC daTelefônica, uma vez que para evitar a prescrição dos procedimentosadministrativos,  decidiu acerca derecursos administrativos no montante de R$ 370 milhões (R$ 700 milhõescorrigidos) referentes às multas da Telefônica, o que fez com que esse montantefosse excluído do TAC da prestadora, o que segundo a concessionáriadesequilibra o plano que estava sendo negociado.

Diante do insucesso da atuação regulatória, o trabalhodesenvolvido pelos pesquisadores do Economics and Politics Research Group/UNB-CNPqbuscou se ocupar exatamente em apresentar uma proposta tecnicamente robusta einovadora que permita superar os entraves à efetiva celebração dos TAC,identificados até o presente momento e favoreça a expansão dos investimentos nosetor, tão necessários e desejados que, certamente, contribuirão para odesenvolvimento do país.

Além do âmbito dos TAC da Anatel, os pesquisadores destacarama possibilidade do modelo desenvolvido servir de referência para outros temasconduzidos pela própria Agência, por exemplo, estabelecer a destinação maiseficiente aos recursos (funding) originados de atos regulatórios como alicitação de frequências e a adaptação da outorga de concessão paraautorização, caso seja aprovado o projeto de lei (PLC 79), em tramitação noSenado Federal, bem como a possibilidade de utilização do mecanismo por outrosórgãos da Administração Pública que venham a ter interesse na utilização de mecanismosde solução negociada que seja apto a lidar com potenciais problemas deinformação e gere incentivos compatíveis com os objetivos do poder público que,em última análise, é responsável por incorporar as demandas da sociedade.

Nesse sentido, os pesquisadores destacam que a principal contribuição da pesquisa é mostrar que mecanismos de leilão podem ser usados para elucidar de forma ótima a taxa de conversão de dívida em investimento (taxa de abatimento de dívida) que deverá ser usada para cada projeto de investimento a ser proposto pela ANATEL às operadoras. Mais ainda, a pesquisa inova ao vislumbrar um mecanismo que faz uso da natureza sequencial das negociações nos TAC de forma a criar endogenamente uma assimetria entre as operadoras participantes que tem por consequência maximizar o bem-estar social gerado pela conversão de dívida em investimento.

(*Hélio Maurício Miranda da Fonseca é Especialista em Regulação de Serviços de Públicos de Telecomunicações – Anatel e gerente de projetos no Departamento de Banda Larga, Secretaria de Telecomunicações – MCTIC. Este artigo é um versão simplificada de um trabalho cuja íntegra pode ser lida aqui)

2 COMENTÁRIOS

  1. Legal gostei.

    Somente posso dizer que sempre haverá perguntas: de quem será o ativo implantado com financeiro dos TACs? não pode ser da empresa, esse também foi um dos motivos do TACs não prosperarem. Além disso, o que acontece se elas não cumprirem o acordado, você vai multá-las? Veja, que a maioria não tem bons antecedentes de cumprimentos de acordos, vide os PGMUs, PBLE, 4G, etc.

    • Obrigado pelos comentários, Alaércio.
      Sem dúvida essas questões levantadas deverão fazer parte do desenho dos leilões.
      Entretanto, o mais importante neste momento é fazer o conceito compreensível, aceito e estabelecido para os novos projetos de investimento que utilizarão recursos públicos. A lógica do mecanismo de mercado é justamente para tornar as políticas públicas mais eficientes.

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