Baigorri: Anatel pode mexer em ofertas de roaming e MVNO para fomentar competição no mercado móvel

Carlos Manuel Baigorri. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

Carlos Baigorri, presidente da Anatel, é um servidor de carreira da agência com uma longa trajetória e inúmeras manifestações e aparições públicas. Conhecer o seu modo de pensar e a sua opinião sobre determinados assuntos, portanto, não é algo exatamente novo para quem está no mercado há algum tempo.

Nesta primeira entrevista exclusiva ao TELETIME desde que assumiu o comando da agência, Baigorri traz, contudo, uma visão em que o tom colegiado parece se sobrepor a posições pessoais, e em que o trabalho da agência aparece muito mais circunscrito dentro da complexidade de papeis técnicos e políticos que determinam a regulação e as políticas de telecomunicações.

Nesta primeira parte da entrevista (a segunda será publicada no final desta terça-feira, 7), Baigorri fala sobre o significado conceitual da cautelar contra as atividades abusivas de telemarketing; sobre o que significa, nas suas palavras, "trazer a Anatel para o século 21"; sobre os problemas do passado ainda não resolvidos, como as concessões de STFC e os bens reversíveis; o processo de arbitragem entre Anatel e teles; e sobre a postura da agência em relação à concentração no mercado móvel, que, promete ele, será excepcional.

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TELETIME – Vamos começar com a cautelar sobre telemarketing. Qual o impacto que vocês esperam com essa medida para as operadoras de telecomunicações?

Carlos Baigorri – É uma decisão importante porque pela primeira vez estamos tirando o foco apenas das empresas de telecomunicações e dizendo para a sociedade que os usuários [as empresas de telemarketing], e seus contratantes, também têm responsabilidade sobre o problema – porque até aqui, parecia que apenas as operadoras de telecom eram culpadas. Mas tem uma questão que envolve as operadoras, que é a identificação dos números não atribuídos usados indevidamente. Na base de dados do CDR [Call Detail Record], que a Anatel inclusive tem, ficam registradas todas as ligações e se eu quiser saber quais números da base dela fizeram um determinado volume de ligações, conseguimos. O que a gente não consegue saber é de quem é esse número, que é uma informação cadastral, não estamos tentando saber o que um número falou com outro. O que quero é que as operadoras me informem de quem é esse número e se está sendo feita alguma chamada abusiva.

Me parece surpreendente que até hoje o sistema de telecom funcione sem um controle ou filtro que barre o uso de números não atribuídos.

É um procedimento antifraude, que requer um investimento, mas do ponto de vista reputacional será um ganho para as empresas de telecomunicações. São as operadoras e a Anatel que estão o tempo todo no corner em relação a essas chamadas abusivas. As operadoras fizeram o Não me Perturbe, que resolveu o problema das chamadas das próprias operadoras, mas o problema persistiu com outros setores. E o problema continuou no colo das operadoras de telecom. O que a gente está dizendo é que a gente vai em cima de uma outra empresa, do usuário da rede. Isso é uma questão muito marcante nessa decisão, uma mudança de paradigma. A Anatel vai multar os usuários e os clientes desses usuários que estiverem contratando o telemarketing abusivo. Mas para saber a quem pertence esse número, a gente não consegue fazer esse controle, e quem vai ter que nos ajudar a levantar isso são as operadoras.

Essa medida cautelar veio de onde? Houve uma provocação formal do Ministério Público ou da Senacom?

É uma medida que vem sendo gestada pelo conselheiro Emmanoel Campelo há algum tempo e o conselho deu apoio incondicional a esta medida. Se houve uma coordenação com outros órgãos, acredito que não, mas não fomos provocados por ninguém.

A Anatel viveu recentemente dois episódios de determinações do Supremo Tribunal Federal para que fossem bloqueados acessos a serviços de Internet por parte das operadoras. Isso expôs uma fragilidade da agência de não ter um controle sobre as operadoras que compõem parte da rede banda larga. Esses episódios fizeram a Anatel olhar de maneira diferente para essa relação com os PPPs?

Vocês até escreveram um artigo sobre isso, né? Como vocês colocaram, é um desafio garantir o cumprimento de uma ordem judicial quando você tem 15 mil, 30 mil entes regulados, ISPs, mas não é por isso que a gente pretende mudar nossa relação com eles, até porque não é atribuição nossa mandar bloquear aplicativos ou sites. Se acontecer de novo, a gente vai encaminhar para as empresas e acompanhar, e se houver descumprimento da ordem Judicial, a gente informa. Com as grandes operadoras a gente consegue entrar em contato diretamente, mas para a massa de 10 mil ISPs, a solução é mandar um email para os nomes que a gente tem cadastrado aqui.

Você começou seu mandato dizendo que quer colocar a Anatel no século 21. O que significa isso e qual é o papel da agência?

A Anatel foi criada para resolver um contexto de uma necessidade do momento, que era a necessidade de acesso a telefones fixos. O celular era muito caro e praticamente não existia. Passaram-se 25 anos e essa missão original foi cumprida, mas outros problemas estão aparecendo. Se a Dona Maria liga no call center da Anatel para reclamar que o WhatsApp foi clonado, ou o ministro do STF manda uma decisão para a gente bloquear o Telegram, fica claro que a sociedade, da base ao topo, espera da Anatel coisas que ela não está pronta para fazer. Não podemos apenas lavar as mãos e dizer que não temos nada com isso. Então, temos que pensar em como estabelecer parcerias com outros órgãos da administração pública, ou estruturas como o Comitê Gestor da Internet, para criar soluções para isso em conjunto. A fragmentação que temos hoje não dá conta, mas não será a Anatel a chamar para si a responsabilidade nem tirar responsabilidades de ninguém. O que precisamos é estar prontos ao debate.

Há problemas crescentes nessa frente que já passam pela Anatel: pirataria de conteúdo, ataques cibernéticos, desinformação como foi o caso do Telegram, fraudes nos serviços de telecomunicações. A Anatel tem que dar uma resposta, não?

Isso só reforça, e essa é uma visão particular minha, que a estrutura do Estado não está adequada para lidar com todos os desafios da transformação digital, que está acontecendo e traz vários problemas como esses que você colocou: segurança, privacidade, pirataria, fake news… E há diferentes estruturas do Estado cuidando de cada um deles de forma isolada, cada um olhando para uma árvore e não para a floresta. Esse é o desafio da sociedade brasileira. Nós olhamos para redes, equipamentos, espectro; a ANPD olha privacidade; o TSE olha para fake news no processo eleitoral; segurança cibernética tem Anatel junto com GSI e outros; já se fala em uma agência de Segurança Cibernética e uma de Inteligência Artificial; esse processo vai ficando cada vez mais fragmentado e a chance de se conseguir ter uma visão de País alinhada fica mais difícil.

As assimetrias regulatórias, concorrenciais e tributárias também te preocupam?

Principalmente a tributária, porque você começa a ver vários agentes com situações semelhantes. Telecom é só mais uma árvore nessa floresta digital, em que temos aplicativos, dispositivos, redes, tudo misturado.

O setor de telecom corre o risco de ficar irrelevante nesse contexto?

Acho que irrelevante nunca vai ser porque infraestrutura é uma peça essencial, mas o que percebemos é uma migração de valor. Antes, no final dos anos 80, o valor estava na indústria de tecnologia, tanto que tínhamos vários fabricantes que nem existem mais hoje. Na privatização o valor começou a ir para as redes e os fabricantes se consolidaram. E agora, depois da banda larga, do 3G e do 4G, o valor foi para a camada de aplicações. Se olharmos o valor do digital e dividirmos entre equipamentos, redes e aplicações, veremos claramente essa migração.

A Anatel conseguiu acompanhar esse processo?

Acho que sim.

Mas vocês estão até agora discutindo o serviço único, que é algo de que se fala há 15 anos, tem a Lei do SeAC que não se aplica aos OTTs, o modelo de concessão ainda não parece ter uma solução… Parece que as questões do passado até hoje não tiveram a página virada.

Mas tem que ver que muitos problemas também foram resolvidos. De fato, há pontos importantes pendentes. No caso do SeAC, por exemplo, é uma questão Legislativa, e o que a gente pode fazer é o processo de guilhotina, que inclusive foi pautado pelo conselheiro Vicente mas acabou não sendo votado por questões de saúde do relator. A ideia da área técnica é reduzir muito a carga regulatória que está na conta da Anatel. Mas o Congresso não temos como resolver. O STFC, você tem razão, é um problema gigantesco, mas hoje o maior problema para resolver é a discussão da arbitragem que trouxe uma discussão histórica do que aconteceu dentro do contrato. Se não tivesse a arbitragem, poderíamos andar com a adaptação de forma mais célere.

Só a arbitragem? Porque me parece que ainda existe uma discussão sobre a interpretação que será dada sobre bens reversíveis, apesar do seu voto no Regulamento de Continuidade, mas me parece haver leituras ainda divergentes na Anatel e no TCU. E ai?

Vamos ter que olhar no caso concreto. Eu conversei com o ministro Benjamin Zymler que está com o processo sobre reversibilidade, e com a unidade técnica, e o que ele mesmo coloca é que essa avaliação sobre reversão ou não vai ter que se dar em casos concretos.

Não fica muito burocrático olhar caso a caso?

Não vai ser caso a caso, mas vai ser dar uma interpretação em cima de situações concretas. O TCU tem uma interpretação, que é a do Acórdão 2142, que deixa claro o que pensa o Tribunal. Foi aprovada por unanimidade, e é com isso que a gente está trabalhando.

Mas esse Acórdão é confuso, porque ele diz uma coisa diferente do que fala a fundamentação.

A parte dispositiva, que é o que nos manda fazer algumas coisas, foi cumprida, no nosso entendimento, e agora vai ser avaliada pelo tribunal, que pode pedir algum ajuste. Mas foi algo que fizemos junto com a unidade técnica para atender às determinações. Mas o que vai acontecer exatamente com os bens reversíveis no fim da concessão, de fato é uma dúvida que a gente ainda tem.

No caso da arbitragem, imagino que não seja surpresa porque estava previsto no contrato. Mas te parece razoável o pleito das empresas?

Há uma discussão de mérito e uma discussão jurídica. Na jurídica me parece que eles perderam o prazo porque estão discutindo eventos que supostamente aconteceram em 2003 e 2002, e entendemos que há uma prescrição ai. Para a administração pública é de cinco anos e para questões civis, é de 10. Fora isso, me parece que alguns argumentos têm sentido, como o reajuste, que em vez de se usar o IGP-M se usou o IST, mas não me parece razoável questionar o problema de viabilidade, de interesse, pelo STFC. De fato, ninguém tem interesse mais, mas se olharmos no começo, quando foi feita a privatização, houve um tempo de monopólio significativo. Havia uma previsão de introdução da concorrência e essa concorrência demorou para acontecer. Qual empresa espelho deu certo? Qual espelhinho deu certo?

O equilíbrio do contrato de concessão teria que ser olhado por todo o histórico dele, é isso?

Não dá para pegar uma fotografia da situação econômica do contrato hoje, projetar uma perspectiva daqui para frente e ignorar o começo dele. A interpretação da Anatel é que haja um equilíbrio de regras, e que essas regras precisam se manter equilibradas. E há outra questão: o desequilíbrio pode acontecer para qualquer um dos lados e a obrigação de manter o equilíbrio é de ambas as partes do contrato, tanto Anatel quanto concessionárias. Sempre que acontece um desequilíbrio, a parte prejudicada tem que falar, e a Anatel sempre fez isso: tiramos o backhaul, isso foi colocado nas contas. Quando tiramos orelhões, postos de atendimento das obrigações, idem, colocamos uma cota de quanto as operadoras passaram a dever no contrato. Sempre que houve alterações das regras em desfavor da União, a Anatel se pronunciou, avisou que estava sendo gerado um saldo e deu um valor. As empresas nunca fizeram esse registro e estão querendo fazer agora 20 anos depois, e é isso que eu não considero razoável.

Independente dessa discussão, existe uma questão de fundo que é se faz sentido o STFC continuar a ser prestado em regime público, o que pauta as consequências das decisões atuais. Qual a sua opinião?

É uma discussão muito mais política do que técnica, porque a decisão sobre o que vai ser regime público ou não está em um decreto, e não somos nós que vamos dizer o que um presidente da República vai fazer. Há lugares em que pode até fazer sentido prestar em regime público, porque não haverá nenhum prestador, mas em outros não faz o sentido ficar como prestador do serviço. Na minha visão, quando esse contrato acabar e a gente tiver que estabelecer novas concessões, acredito que elas precisarão ter um redesenho pelo menos geográfico.

Acredita em renovação das concessões? Porque esse é outro ponto que o TCU questiona, se a Lei 13.879/2019 se aplica às concessões e autorizações vigentes.

O ministro Augusto Nardes ainda não soltou a decisão dele, e por enquanto existe uma interpretação da área técnica nesse sentido, mas a gente entende que estamos respaldados pela Lei, pelo decreto que a regulamentou e que a renovação das frequências de Serviço Móvel Pessoal e das concessões de STFC é possível. Se houver alguma decisão de inconstitucionalidade da lei e ilegalidade do decreto, a gente vai ter que se adequar. Mas temos uma presunção de legalidade do que foi aprovado. Não sei se elas vão querer renovar as concessões se estão já hoje falando em devolver. Nesse caso vamos ter que procurar um novo concessionário.

Na hipótese de devolução das concessões, há alguma implicação para as empresas?

Não, elas têm o direito de devolver, encerra-se o contrato e cada um segue a sua via, mas isso vai precipitar o debate sobre bens reversíveis, o que indeniza e o que não entra na conta, e essa discussão é uma das coisas que estão colocadas na arbitragem.

Você deu uma declaração em que se mostrava preocupado com a questão concorrencial no mercado móvel. Fala-se que a Winity, que é o player nacional, virá como uma operadora de rede neutra e já com um acordo de RAN Sharing com duas das três operadoras estabelecidas. Não te preocupa que o mercado móvel siga concentrado?

A gente tem que lembrar que o edital previu e não tinha nenhuma restrição a operadores neutros de redes móveis ou a estruturas semelhantes. Por outro lado, se houver um acordo de RAN Sharing, isso vai ser submetido ao conselho e tem que ser aprovado pela Anatel, e vamos olhar sempre na perspectiva do contrato, mas também da oportunidade em termos de dinâmica concorrencial. Há questões de spectrum cap e outras variáveis que precisamos analisar no caso concreto quando ele se apresentar.

E você acha que o quarto competidor virá de onde então?

Quando eu fiz a declaração, eu estava pensando não na Winity, que já tinha feito manifestações em consulta pública sobre esse modelo de redes neutras e conversou conosco na elaboração do edital, e eu era o relator, mas sim nos players regionais que compraram a faixa de 3,5 GHz e que vão iniciar a operação de SMP sem nenhuma cobertura. Os remédios que foram desenhados na operação de venda da Oi Móvel têm como objetivo viabilizar não a entrada, mas estruturação e o fortalecimento desses novos players. A minha posição é que esses remédios precisam ser efetivos para propiciar a competição e dentro daquilo que é nossa responsabilidade fazer, novos players possam se beneficiar dos remédios para se estabelecer nos mercados.

Já ouvimos críticas com relação às propostas apresentadas pelas operadoras na oferta de MVNO e roaming, que não trariam grande benefício em relação ao que já se praticava. Como vocês estão acompanhando essas ofertas?

Da mesma forma que fizemos a divisão temática no conselho, temos o conselheiro Vicente como patrocinador da questão de competição e novos operadores, e o relator do processo, que é o conselheiro Moisés. Eles já se conversaram, já houve interações com os gabinetes e quando ele trouxer o voto vamos todos na mesma direção. Ele está com o processo de roaming, pois o processo de espectro e MVNO ainda não subiram para o conselho.

Esse processo vai decidir o que?

Ele vai aprovar as condições de preços e as condições comerciais que foram submetidas para a Anatel. As partes apresentaram as ofertas, a área técnica analisa e verifica se elas estão aderentes com os objetivos do remédio e encaminha ao conselho diretor. O relator avaliará e aí decidimos aprovar ou não. Vamos entrar tanto em questões comerciais como técnica, cláusulas com vedação, preços, esse tipo de coisa.

Então esse processo de avaliação das condicionantes vai acontecer?

Claro, porque a obrigação deles para o fechamento da operação não era ter uma oferta aprovada pela Anatel, mas sim uma oferta apresentada, o que foi feito e a operação foi concluída. Mas agora a gente tem que aprovar a oferta. Pode ser que a gente não aprove e coloque outro valor. Podemos interferir nisso.

Historicamente a Anatel estimulou a competição com regulação de preços no atacado, interconexão… Então essa lógica permanece?

Geralmente estas intervenções não são desejáveis, mas a gente passou pela maior concentração do mercado móvel na história das telecomunicações brasileiras. O contexto foi extraordinário, mas a medida também vai ser extraordinária para atender esta nova realidade do mercado. Não posso colocar prazos porque não sou o relator, mas imagino que isso seja uma questão a ser resolvida logo, porque precisamos dar uma resposta para a sociedade, para o Cade. O mercado foi muito significativo, que todos nós entendemos estar inserido na dinâmica da recuperação judicial da Oi, mas que de fato representa uma consolidação. Sempre dissemos que a concentração iria acontecer por questões alheias à nossa vontade, mas o regulador tem condições de mitigar os riscos, reduzindo barreiras de entrada para permitir que, caso estes operadores abusem de suas posições de mercado, novos competidores consigam entrar, e é isso que vamos fazer. Foi o nosso compromisso com o Cade e com a sociedade.

O fato de termos tido uma desistência de uma operadora que havia participado do leilão, a Neko, é uma questão competitiva? Te preocupa?

Houve antes o caso da Fly, que acho que fez uma oferta sem muita expectativa de ganhar e depois desistiu, e nesse caso da Neko não sei dizer. Foi a primeira vez que vi isso na Anatel, com uma desistência depois de a outorga ser assinada, e a gente vai puni-la dentro do que prevê o edital e no contrato.

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